En helt ny värld

Jag märker att det finns många som kritiserar FMV:s upphandlingar och tydligast så märks det i debatten kring våra helikopter- samt terrängfordonsupphandlingar. Tyvärr så är det mycket känslor och ganska så lite fakta som sprids.

Helikoptrarna har det sagts ganska så mycket om, så jag tänkte i stället fokusera mig på terrängfordonsupphandlingen som Patria nyligen vann för andra gången med sin AMV.

Med de tydliga direktiv som FMV har att hålla sig i från både den nuvarande regeringen och den förra så måste jag säga att upphandlingen har varit mycket lyckad. Några småfel i sak, men BAE Hägglunds överklagan resulterade ändå i att (den för stunden) bästa produkten vann.

Vilka spelregler är det då som FMV har att hålla sig till när det gäller denna typ av upphandlingar? Jag har fått en bra sammanställning av regelverket som jag gärna sprider vidare, då den på ett mycket bra sätt visar hur spelplanen ser ut i framtiden för vår "svenska" försvarsindustri.

Först en smula historik

Svenska försvaret har inte längre bara uppgiften att vara ett mobiliseringsförsvar med uppgift att försvara territoriet vid en eventuell invasion av Sverige. Försvaret skall idag kunna verka som ett aktivt säkerhetspolitiskt instrument för att försvara svenska intressen hemma, i närområdet eller globalt oftast tillsammans med andra nationers försvarsmakter i internationell samverkan. Kalla krigets förutsägbarhet, särskilt när det gäller Försvarsmaktens operationsområde (d v s svenskt territorium) och konfliktnivå (storskaligt krig och invasion), har förbytts i oförutsägbarhet. Försvarets förband ska kunna göra insatser ”här och nu”, varhelst i världen som svenska intressen finns att bevaka. Insatserna ska dessutom kunna ske över hela konfliktskalan (alltså inte bara i regelrätta krig) och kunna ske i samverkan med andra länder och organisationer. Sammantaget innebär detta krav på att Försvarsmakten snabbt och flexibelt måste kunna anpassas till olika säkerhetspolitiska, operativa och taktiska situationer.

Försörjningen av materiel till Försvarsmakten måste alltså kunna tillgodose snabbt förändrade behov. Förmågan att hantera förändrade behov i olika tidsperspektiv förutsätter en tillräcklig grad av handlingsfrihet, inte minst ekonomisk handlingsfrihet. Detta i sin tur innebär bl.a. att såväl ledtider som ekonomiska bindningar i materielförsörjningen måste reduceras. Dessutom innebär dagens säkerhets- och försvarspolitiska situation att det i många fall är viktigare att Sverige har materiel som är interoperabel med våra partnerländers materiel, att den är tekniskt mogen, funktionssäker och tillgänglig än att den i alla lägen har högsta möjliga tekniska prestanda.

Det här är en paradox som få svenskar förstår. Det gamla Kalla Kriget innebar en gigantisk hotbild mot Sverige, men samtidigt en balans mellan öst och väst som innebar att det i praktiken knappast skulle bryta ut ett krig i Sverige. Dock när kriget väl bröt ut så var erfarenheterna från VK2 att vi inte längre skulle kunna få den krigsmateriel vi behövde från utlandet. Alltså byggdes det upp en stark svensk försvarsindustri för att vi skulle vara självförsörjande samtidigt som vi kunde tåla långa utvecklingstider med vetskapen om att det skulle dröja innan anfallet kom.

Dagens hotbild är mycket annorlunda. Upplösningen av Sovjetunionen gav upphov till en massa nya oroshärdar. Sverige har anslutit sig till EU vilket innebär att vi har en gemensak utrikes- och säkerhetspolitik. Vi deltar aktivt på den internationella arenan för att få slut på konflikter som i det långa loppet även drabbar Sverige (flyktingar och t.ex. Heroin från Afghanistan). I denna nya "fredliga" värld så är Försvarsmakten mer insatt än någonsin tidigare.

De nya principerna för Försvarsmaktens materielförsörjning vilar på det faktum att den säkerhets- och försvarspolitiska kartan radikalt har förändrats. Dessa principer fastställdes slutligen av Riksdagen sommaren 2009 då riksdagen beslutade enligt regeringens proposition 2008/09:140 ”Ett användbart försvar”, men hade redan börjat växa fram några år tidigare.

Materielförsörjningsstrategin är således inte, som det ibland påstås i debatten, ”påhittad av FMV”, utan vilar på principer som är beslutade av svenska folket via sina valda ombud i riksdagen!
...
Dessa principer är i allt väsentligt förankrade över de politiska blocken då den i huvudsak bygger på den parlamentariskt sammansatta försvarsberedningens förslag. Värt att notera är också att huvuddragen redan föreslagits av tidigare regering, bl. a i den skrivelse som regeringen Persson överlämnade till riksdagen 16 mars 2006;

”Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Harpsund den 16 mars 2006
Göran Persson

Sid 33: ”En viktig och bärande idé med den vidareutvecklade strategin är att i dess tidiga faser först utröna möjligheterna till att tillgodose Försvarsmaktens behov utan att initiera nya utvecklingssatsningar och teknisk kravgenerering.

Genom en systematisk genomgång av möjligheterna att utnyttja befintlig materiel, genom att öka antalet eller vidareutveckla dessa befintliga system, och genom att behovet tillgodoses av de produkter och tjänster som den internationella marknaden erbjuder bör fördyringar kunna undvikas.

I första hand bör en anskaffning göras genom deltagande i samordnad internationell anskaffning och i andra hand på egen hand. Endast i de fall då dessa möjligheter uttömts bör man välja att tillgodose behovet genom en nyutveckling, och även då i första hand i samarbete med andra eller tillsammans med internationella samarbetspartners. Egenutveckling bör ske endast i undantagsfall.”

Hmm.. Göran Perssons insats i debatten som konsult för att försvara försvarsindustrins intressen kolliderar alltså tydligt med hans gamla politiska inspel...

Med andra ord så finns det på papper en bred politisk övertygelse om att FMV och Försvarsmakten skall köpa färdiga produkter och inte slösa pengar på utveckling. Detta är något som försvarsindustrin precis som övrig industri får sköta genom återinvesteringar av tidigare vinster. Kostnaderna för utvecklingen får sedan givetvis tas ut i form av ökat styckepris, men om inte produkten blir konkurrensmässig så får dom ta smällen själva.

Styrande faktorer vid upphandling

Den 1 januari 2008 trädde lagen om offentlig upphandling, LOU, i kraft. Lagen bygger i huvudsak på principer överenskomna inom EU. De som omfattas av definitionerna i LOU, och benämns upphandlande myndigheter, är statliga och kommunala myndigheter och aktiebolag.

Lagen stadgar hur en konkurrensupphandling skall gå till utan att för den skull stadga att all offentlig upphandling måste ske i konkurrens. Vissa villkor måste dock vara uppfyllda för att få rikta en upphandling till en leverantör. För försvarsmateriel med en total ordersumma överstigande 100 mkr krävs i regel att regeringen fattar beslut om att upphandlande myndighet får rikta upphandlingen, och då av ”Säkerhetspolitiska skäl”.
...
FMV upphandlingsprocess följer ett antal för fördefinierade steg, som i sin tur skall vara väl kända av presumtiva anbudsgivare. Upphandlingsprocessen är i huvudsak styrd av skrivningar i LOU.

Steg 1 – FMV ger ut och publicerar Anbudsinfordran (RFQ). I denna framgår bl a vad FMV efterfrågar i form av krav uppdelade på sk ”skallkrav” och ”börkrav”. Kraven i sin tur bygger dels på FM målsättningsdokument för efterfrågad produkt, dels rent kommersiella krav. ”Skallkraven” är s a s digitala och måste uppfyllas av de anbudsgivare som vill komma i fråga, ”börkraven” i sin tur används när de olika anbuden utvärderas.

En mycket viktig aspekt i all upphandling är kravspecifikationen. Här är Försvarsmakten mycket inblandad. Det går givetvis att få en bättre produkt än AMV om man har oändligt med pengar. Kanske SEP i framtiden kommer att bli en bättre produkt som säljer på den internationella marknaden, men vi behöver terrängfordon idag och inte om 10 år. Själv så skulle jag vilja ha F-22 till svenska Flygvapnet, men när inte ens USA har råd att fortsätta den utvecklingen så bör vi nog passa oss för att låta tekniken styra anskaffningen allt för mycket. Den svenska principen med "lagom" gäller numera även försvarsmateriel. Tyvärr så var det till stor del redan här som HKP 14 spårade ur. Kravspecifikationen ändrades flera gånger under anskaffningen och enligt helikopterutredningen så finns det idag mycket dålig spårbarhet till vem som egentligen krävde t.ex. en högre kabin.

Steg 2 – Kvalificeringsfas, där inkomna anbud kontrolleras, dels att anbudsgivarna fyller vissa grundkrav på ekonomisk stabilitet, struktur, produktionsförmåga och affärsjuridiska grunder, dels kontrolleras att anbuden i sig uppfyller de i anbudsinfordran beskrivna ”skallkraven”. Under kvalificeringsfasen kan dialog och diskussion med anbudsgivarna vara nödvändig för att klara ut att anbuden är rätt tolkade. Under denna fas får enligt LOU inte anbuden kompletteras eller förändras. Endast de anbud som uppfyller kvalificeringen får enligt LOU gå vidare till nästa fas.

Steg 3 – I utvärderingsfasen utvärderas de kvalificerade anbuden utifrån en på förhand delgiven modell och metod. Utvärderingsmodellen är väl känd av anbudsgivarna och publicerad redan i anbudsinfordran. I AWV upphandlingen utvärderades och betygsattes ca 250 ”börkrav” inom 43 delområden, sammanfattade i huvudområdena
- Systemprestanda (viktning 0,26)
- Pris (viktning 0,28)
- Anbudsgivarens åtaganden över systemets livscykel (viktning 0,08)
- Kommersiella villkor (viktning 0,23)
- Införandeplan (viktning 0,09)
- Projektledning (viktning 0,06).

Betygsskalan 0-10 användes, där uppfyllt ”börkrav” gav betyget 10,0. Under utvärderingsfasen kan förhandlingar genomföras med utvalda anbudsgivare, syftande till att förbättra anbuden så långt det är rimligt och möjligt. FMV kan välja att genomföra förhandlingar med en eller flera anbudsgivare, men bara de anbudsgivare som klarade kvalificeringsfasen.

Steg 4 – efter genomförd utvärdering och eventuell förhandling fattas ett s k tilldelningsbeslut och kontrakt skrivs med vald leverantör. Först när detta är gjort informeras alla anbudsgivare om resultatet av upphandlingen, d v s även de anbudsgivare som föll ifrån i kvalificeringsfasen.

Efter det att tilldelningsbeslutet är fattat inleds en överprövningsperiod om 10 dagar, där de anbudsgivare som inte får kontraktet har möjlighet att begära överprövning i förvaltningsrätten. Om ingen anbudsgivare begär och får överprövningsrätt, vinner upphandlingen laga kraft efter 10 dagar och produktion och leverans enligt kontrakt påbörjas.

Sammanfattningsvis så är detta ett mycket tydligt spårbart sätt att upphandla nya produkter och förmågor till Försvarsmakten. Upphandlingen av AMV följer de nya riktlinjerna (LOU och regerings direktiv) och kan användas som ett skolboksexempel på upphandling. Jag kan bara önska att alla framtida upphandlingar följer samma process!

Upps.. Jag kunde inte hålla mig. Jag stoppade därför in en smula Maiden för att avrunda detta inlägg...